La evolución de las estructuras de gobierno de la educación superior a escala nacional: lecciones del caso peruano

Por Francesc Pedró y Harold Mera | En estos días, la Comisión de Educación del Congreso del Perú ha aprobado el dictamen de la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Educación que, entre otras muchas novedades, reforma la estructura funcional del Ministerio de Educación en dos niveles educativos: educación básica y educación superior. De hecho, el proyecto de ley ha tenido la aceptación del Consejo Nacional de Educación, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, la Asociación de Municipalidades del Perú y la Red de Municipalidades Rurales del Perú, entre otras instancias, y viene a representar un cambio cualitativo muy importante tras casi 30 años de vigencia de la actual ley. La propuesta de ley busca facilitar la coordinación de la educación universitaria, los institutos tecnológicos, pedagógicos, de arte y los centros técnicos productivos a través de la creación de un viceministerio de educación superior. Este viceministerio, en palabras del Ministro de Educación, Ricardo Cuenca, “conducirá las políticas públicas de la educación superior y también velará por la sostenibilidad de la política nacional de la educación superior universitaria y técnica” en el horizonte del proyecto educativo nacional hacia el 2036.

¿Qué cabe esperar? ¿Será esta reforma un paso hacia adelante para, efectivamente, promover la maduración del sector de la educación superior en el país? Para responder a esta cuestión, es importante revisar cuáles son las tendencias internacionales, especialmente a escala regional, en materia de especialización de estructuras ministeriales en la educación superior. Lo que sigue es una breve síntesis de tendencias que pueden contribuir a informar los debates políticos y administrativos sobre esta cuestión.

1. El resultado de esta reforma añadirá Perú al grupo de países que en la región cuentan con estructuras ministeriales especializadas en educación superior. Nueve (9) países de la región cuentan con organismos con mayor o menor grado de especialización en educación superior dentro de los correspondientes ministerios: Colombia, Chile, Brasil, Argentina, Bolivia, Ecuador, Paraguay y México, además de Perú. Cuba y Venezuela, por su parte, cuentan con ministerios enteramente dedicados a la educación superior. Los procesos resultantes, que se han sucedido en las dos últimas décadas, han acelerado la especialización de sus órganos técnico-políticos en el largo plazo, otorgándoles a través del tiempo un mayor grado de autonomía y participación en la definición de agendas de inversión a través de un trabajo más cercano con el Ministro. En todos los casos, la razón fundamental aducida para la especialización ha sido el fortalecimiento de la educación superior, tal y como se comprueba en los textos normativos de referencia en Brasil (2003), México (2002), Argentina (2005), Colombia (2003), y Chile (2006 y 2010).
2. En términos generales, las funciones de los viceministerios de la región analizados podrían sintetizarse en las siguientes:
   
3. En este contexto, puede comprobarse que las funciones que la propuesta asigna al viceministerio en el proyecto de ley peruano son coincidentes con las predominantes en la región y que resultan en una creciente especialización. Para facilitar aún más su mejor funcionamiento, y de nuevo a la luz de la experiencia regional, cabría esperar que regulaciones más detalladas contemplaran también funciones como las siguientes:
4. En todos los países antes mencionados, los procesos de cambio y refuerzo de las políticas de educación superior en los ministerios de la región coinciden con periodos de incremento en los niveles de gasto del sector de educación y de educación superior. Dichas reformas y procesos de fortalecimiento se correlacionan con una tendencia creciente en los niveles de gasto público en educación superior en los años posteriores a las reformas. Tal es el caso del crecimiento de Brasil, Chile y Colombia hasta 2018, por ejemplo, tal y como lo ilustra la siguiente gráfica. Como puede verse, Perú mantiene un nivel de gasto público en educación superior que es el más bajo, en términos relativos, entre estos países, pero comparte con todos ellos la tendencia al aumento de la inversión en los últimos veinte años. La pandemia tendrá, sin duda alguna, un efecto importante en el crecimiento de este gasto en los próximos años.

Fuente: UNESCO/IESALC soportado en las bases de datos de UIS

5. No obstante lo anterior, los incrementos del gasto público en el sector pueden, o no, resultar en una especialización de los subsectores. Como argumenta McKeown (1986) una estructura administrativa no es más operativa y eficiente porque es más grande. Una asignación de los recursos a objetivos sectoriales estratégicos tales como el diseño, implementación y coordinación técnico-política de los sistemas y subsistemas de información nacionales en educación superior, como se propone en el caso del Perú, es un objetivo compartido por multitud de países, que solo puede revertir en mejores capacidades para el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas para el sector.
6. La especialización e internacionalización del sector de educación superior puede acelerarse cuando los mecanismos de financiamiento y procesos de reforma internos convergen (Zaman, 2015). En este sentido, los aumentos de gasto combinados con una alta calidad y claridad en las regulaciones del subsector de educación superior pueden disminuir los tiempos de especialización administrativa y técnico política del viceministerio. Por ejemplo, en la medida en que la regulación de las funciones el viceministerio sea concisa y clara en el alcance de hitos fundamentales para el sector, tal como el diseño del Sistema de Información de Educación Superior Nacional, el Estado reduciría tiempos posteriores en la priorización de esta esencial herramienta informática de gerencia pública.
7. Como plantea McCowan (2016) al comparar a Kenia, Brasil e Inglaterra, los principios para lograr la expansión de la educación superior y la calidad de generación y transmisión de conocimiento por los agentes del sistema de educación superior, así como las regulaciones para la creación y asignación de funciones a organismos viceministeriales deberían basarse en los principios de accesibilidad, disponibilidad y horizontalidad. Complementariamente, las regulaciones de órganos de educación superior deberían fortalecerse en su gobernanza a través de unas mejoras en: i) financiamiento público de la educación superior, ii) mayor autonomía en las instituciones del sistema, iii) fortalecimiento de la comunicación directa con los stakeholders, iv) diversificación de las fuentes de financiación y v) sistematización y digitalización de la información del sistema de educación superior.
8. También es importante destacar que estos desarrollos corren en paralelo, al tiempo que se complementan, con el papel que las agencias de aseguramiento de calidad de la educación superior deben jugar. Como hemos sugerido en análisis específicos (IESALC, 2020), estas agencias están llamadas a perdurar en cuanto estructuras de mediación entre los proveedores, públicos y privados, de educación superior y que proverbialmente cuentan con altos niveles de autonomía y autorregulación, y los intereses del Estado, por una parte, y de los usuarios finales (estudiantes y sus familias), por otra. En todos los países analizados, y Perú con la SUNEDU no debería ser una excepción, la consolidación del papel rector del Estado en materia de políticas públicas de educación superior, se ha acompañado con un crecimiento en las exigencias de calidad, y de alta calidad o excelencia, de procesos y de resultados de las instituciones de educación superior en cuya definición y aplicación las agencias están siendo determinantes.

En definitiva, desde una perspectiva comparativa internacional, con este proyecto de ley el Perú viene a sumarse a los inevitables y deseables procesos de fortalecimiento, especialización, internacionalización y mejora cualitativa que la educación superior en la región exige, por el camino de una mejor gobernanza pública. En un escenario donde la educación superior y la investigación se convierten en factores claves para la derrota de preocupaciones glocales/intermésticas tales como la inequidad y la emergencia climático-ambiental, contar con estructuras de gobernanza pública de la educación superior más especializadas y reforzadas pueden contribuir a acelerar la promoción de la excelencia y de la equidad del sector en momentos, como los actuales, donde habrá que redoblar los esfuerzos.

Referencias Bibliográficas, informativas y bases de datos

UIS data base: http://data.uis.unesco.org/# OCDE data base: https://data.oecd.org/

IESALC-UNESCO reporte, abril de 2002, “Informe de Educación Superior en Colombia”, Bogotá, Colombia.

McKeown, Mary P., 1986, “Issues in higher education budgeting”, Economics of Education Review, Volume 5, 1986, Pages 159 – 163.

Zaman, Khalid, “Quality guidelines for good governance in higher education across the globe”, Pacific Science Review B: Humanities and Social Science, Volumen 1, Enero 2015, Páginas 1 – 7.

McCowan Tristan, Norôes Katia, 2016. “Widening Higher Education Participation” Páginas 63 – 80.

UNESCO IESALC, 2020 “Contribución de la educación superior en América Latina y el Caribe a los objetivos de desarrollo sostenible: experiencias y prácticas desde sus funciones académicas”, volumen 32, número 2.

Red Iberoamericana de Educación Superior, informe, abril de 2021. “Panorama de la educación superior en Iberoamérica a través de los indicadores de la red índices”.

Dictamen recaído en el Proyecto de Ley que contiene consideraciones técnico-políticas en la creación del Viceminsiterio de Perú, marzo de 2021.

Páginas web de los Ministerios de Educación de Brasil, Colombia, Argentina, Perú, Méjico, Paraguay, Venezuela, Cuba, Uruguay, Costa Rica, Honduras, el Salvador. 2021.