Francesc Pedró: “Si hay que definir el para qué de la autonomía universitaria es muy importante que se haga desde una agencia que no está capturada por el sector”

Francesc Pedró es Director del Instituto Internacional de la UNESCO para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC). Fue entrevistado por Martín Vegas, coordinador del Programa horizontes de UNESCO en Perú para contribuir en el debate sobre los cambios que se proponen en el Congreso de la República del Perú sobre aspectos clave del aseguramiento de la calidad en la educación superior.

Un primer aspecto que quisiéramos preguntar es sobre la importancia que ha cobrado el aseguramiento de la calidad en la educación superior. ¿Desde cuándo se implementan estos sistemas? 

Muchísimas gracias por esta oportunidad que permite arrojar un poco de luz a los debates contemporáneos sobre el aseguramiento de la calidad en Perú, en la región y a escala internacional. Es un tema realmente muy importante para la UNESCO.

Los procedimientos de aseguramiento de la calidad son relativamente recientes. En nuestra región, estamos hablando de unas dos décadas. En la actualidad, se podría decir que, prácticamente no se conocen países de un nivel medio o medio alto de ingresos que no cuenten con procedimientos de aseguramiento de la calidad. Es la manera más eficiente que se ha encontrado para gestionar la explosión de la demanda de educación superior y para atender la emergencia que se originó por una serie de ofertas universitarias que se dieron sin ningún tipo de supervisión o de marco regulatorio.

Desde la perspectiva de la UNESCO, los procesos de aseguramiento de la calidad son en sí mismos importantes, porque tienen que ayudarnos a entender que el esfuerzo para lograr el derecho universal a la educación superior sin garantizar ofrecer a todas las personas un mínimo de calidad es, en realidad, falsear la provisión de educación superior. 

Para la UNESCO es, también, una manera de progresar en la agenda de equidad e inclusión en materia de educación superior, garantizando que efectivamente protegemos los derechos de los estudiantes, de sus familias, y al hacerlo, los intereses estratégicos también de nuestros países. Por consiguiente, no es extraño que se hable de educación de calidad con equidad e inclusiva a lo largo de la vida porque necesitamos de una u otra forma fortalecer los mecanismos a través de los cuales gobernamos la calidad, que es, en definitiva, una manera de intervenir también sobre la equidad.

Para asegurar la calidad, tenemos mecanismos mínimos y mecanismos de excelencia. En el Perú a veces se confunde licenciamiento y acreditación. ¿Cómo se organizan estos esquemas? 

Efectivamente, también sucede internacionalmente. De hecho, tenéis un país muy cercano, que es Colombia, donde el reconocimiento de la idoneidad de una institución para impartir educación superior, es decir, garantizar que existe un mínimo -por ejemplo, de instalaciones y sobre todo de competencias académicas de los docentes- es un primer piso a partir del cual el país puede permitirse entrar en una discusión mucho más compleja acerca de lo que es la excelencia o como denominan en Colombia la “alta calidad” y cómo promoverla.

Por consiguiente, hay que distinguir entre esas dos cosas: la primera, que sería garantizar que toda institución o, si se prefiere, todo programa que se imparte cumple con unos mínimos básicos. Esto es, en realidad, una medida de garantía del derecho a una educación superior de calidad de todos y cada uno de los estudiantes. Con esto estamos garantizando que, gracias a una intervención regulatoria realizada por una agencia interpuesta, todo lo que una universidad ofrece cumple con unos mínimos requisitos. Eso es distinto de intentar conseguir que todo el sistema en su conjunto siga progresando para alcanzar el nivel de excelencia que todos querríamos que fuera ciertamente patrimonio universal, pero que exige lógicamente un recorrido de mucho más largo alcance.

El licenciamiento, por consiguiente, es un elemento básico de protección de los derechos de los ciudadanos a acceder a lo que la UNESCO considera que es un bien público y social, que es la educación superior. Pero, la segunda labor importantísima de este tipo de agencias es promover la mejora constante de la calidad y para eso necesitamos tener la certeza de que este tipo de agencias -como la SUNEDU o la CONEAU en Argentina o el CNA en Chile y tantos otros pues apenas hay un par de países en América Latina que no tengan un equivalente a una agencia específica- estén pobladas por personal técnicamente cualificado que no representan otros intereses más que los intereses de la calidad y de la excelencia académica.

¿Existe alguna evaluación o forma de conocer si el licenciamiento genera o ha generado algún beneficio o impacto?

Un primer elemento es observar hasta qué punto los sistemas de educación superior en nuestra región y en otras regiones con niveles de desarrollo semejante, como una parte de Asia e incluso una parte del norte de África, han conseguido, si se me permite la expresión, “sanear” la provisión, es decir, reducir el número de instituciones y de programas como resultado de un proceso de aseguramiento de unos mínimos de calidad. En el fondo es indicativo de que se ha ejercido una presión para garantizar que, a través de un proceso claramente selectivo, sólo pervive aquello que el país considera que debe pervivir. 

Un segundo indicador sobre la relevancia de estos procesos la tenemos en el hecho de que empiezan a existir no redes internacionales y también a escala regional que garantizan una convergencia de criterios. Lo que se intenta es que un programa que es aprobado en Chile, sea aprobado con las mismas garantías que se aplicarían en Argentina, México o Bolivia. A la UNESCO le interesa mucho garantizar la internacionalización de los sistemas de educación superior y esto exige que el concepto de calidad de educación superior tenga cada vez una definición más compartida en el conjunto de los países de la región.  En estas redes algunos organismos de Perú están ya insertos. Este esfuerzo de convergencia es indicativo que las problemáticas y las rutas de solución en la región son muy parecidas.

Un tercer elemento lo tenemos en los datos que acreditan que, en los países de la región como Perú, las tasas de acceso van mejorando. Probablemente algunas personas pensarán que no hay mejor manera de promover el acceso a la educación superior que no poner “puertas al campo”, es decir, dejar que todo el mundo pueda ofrecer programas, crear instituciones y que eso promueve la democratización del acceso, pero eso es falsear la realidad. Lo que se ha observado es que a pesar de que el número de instituciones se ha reducido levemente como resultado de la presión para garantizar un mínimo de calidad, las tasas de acceso han continuado mejorando, y lo que es más importante, es que las tasas de graduación han mejorado también y lo han hecho a un ritmo superior que las tasas de acceso, lo cual es indicativo de que el saneamiento del sistema le ha hecho más saludable, es decir, de mayor calidad.

La evaluación de los resultados en términos de reducción del volumen de instituciones, el aumento de las tasas de acceso y al mismo tiempo la mejora de las tasas de graduación son indicativos de que, efectivamente, una política de aseguramiento de la calidad no es, ni mucho menos, contradictoria con una política de democratización y de universalización del acceso a la educación superior; y al mismo tiempo puede conseguir una oferta mucho más relevante y pertinente. En el fondo, nos tiene que preocupar hasta qué punto el estudiante que ingresa tiene oportunidades de éxito y eso tiene mucho que ver con la calidad de los procesos de los que va a formar parte durante su estancia en la institución de educación superior.

Un punto que genera mucho debate en el caso del Perú es sobre la autonomía universitaria. Algunos consideran que existiría una afectación de la autonomía universitaria si existe un organismo regulador a cargo del Estado. Estos modelos en los cuales hay un ente regulador o supervisor, ¿afectan la autonomía universitaria?, ¿Existe en el mundo ministerios que tienen responsabilidades sobre la educación superior? 

Vamos a empezar con la más fácil que es la segunda pregunta.  Nuestro instituto publicó una nota hace unos meses con motivo de la reforma de la estructura del Ministerio de Educación de Perú en la que dejamos claro que, a medida que los sistemas de educación superior van ganando madurez, se dotan también de estructuras cada vez más especializadas en el seno de los ministerios. En muy pocos casos tenemos ministerios de educación superior como son los casos de Cuba, Venezuela o República Dominicana, pero en la mayor parte de los países tenemos viceministerios que ven la educación superior y eso permite al Estado tener un margen de maniobra mayor.

En este sentido, una de las cosas que más justifica contar con un ministerio o un viceministerio de educación superior es el hecho de que, a diferencia del sector escolar o de la formación técnica y profesional, las instituciones de educación superior, y en particular, las universidades siempre se han caracterizado por tener un elevado nivel de autonomía funcional. Esa autonomía tiene que ver con su capacidad para decidir cuáles son las líneas de investigación, cuáles son los trabajos que va a emprender e incluso la forma en que van a dictar sus cursos. Vale señalar que, en el caso de las universidades públicas, la autonomía está en función directa de la capacidad de financiación que reciben directamente del Estado. 

Por consiguiente, cuando se crean programas de aseguramiento de la calidad, lo que se hace en el fondo es intentar establecer cuáles son los parámetros que definen hoy lo que es una provisión universitaria de calidad; pero, claro, el nivel de detalle nunca va a llegar hasta el extremo de coartar la autonomía universitaria. Voy a poner algunos ejemplos, que son el fruto de un consenso internacional: Cuando hablamos de la calidad académica de una universidad, hacemos, por ejemplo, el recuento de cuántos docentes tienen formación de posgrado, cuántos docentes tienen un doctorado, y cuántos docentes tienen un programa financiado de investigación. Me parece que eso es tan obvio que, evidentemente, quien diga que establecer parámetros significa coartar la libertad académica, en el fondo, está confundiendo las cosas. Una pregunta importante es quién define lo que es hoy en día es una universidad. Pues sencillamente, es el propio contexto universitario que exige una serie de parámetros como los que he enunciado y muchos otros de una mayor complejidad.

El objetivo final de la discusión acerca de la autonomía universitaria no es garantizar la autonomía como un bien universal, sino recordar que la autonomía está puesta al servicio del interés supremo de la promoción de la ciencia y del saber, por medio de la formación y de la investigación. Si llega un momento en que hay que definir exactamente el para qué de la autonomía, es muy importante que se haga desde una agencia que no está capturada por el sector porque ese es uno de los riesgos fundamentales que, afortunadamente, en la mayor parte de los países de nuestra región se han evitado. El riesgo es que las agencias se conviertan en ni más ni menos en la voz de las propias universidades proveedoras. Eso es lo que nosotros denominamos la captura normativa, es decir, que el propio sujeto que tiene que ser objeto de una regulación controle ese organismo regulador. Entonces no habría manera de progresar, siempre nos quedaríamos protegiendo, no el interés del estudiante y de la familia, sino el interés de la institución o la corporación que hay detrás de una institución.

La región ha dado muestras de ser absolutamente fiel a este criterio de la independencia que evita la captura normativa por parte del propio sector. Existen artículos publicados que comparan el nivel de autonomía política de las agencias y es muy importante destacar que, hasta el momento, las agencias de América Latina se caracterizan por un nivel de autonomía política equivalente, y en algunos casos, incluso superior al que se encuentran las agencias de Europa Occidental. Eso me parece fundamental porque significa que hemos sido capaces de configurar, en la mayor parte de nuestros países, agencias que se basan en el criterio de la independencia, en criterios extremadamente profesionales, científicos y académicos. No quisiera transmitir la impresión de que no hay problemas, porque los hay, pero sí manifestar que, si algo caracteriza a los programas y las agencias que tenemos en la región, incluyendo la SUNEDU en Perú, es el rigor y la calidad desde el punto de vista profesional y técnico, desde el punto de vista académico, afirmando al mismo tiempo la independencia.

El esquema peruano de la SUNEDU es que el directorio está integrado por miembros de la comunidad universitaria, pero por concurso público de méritos. ¿Cómo podría afectar, además, tener un designado del Ministerio de Educación y otro del CONCYTEC? 

Para dejarlo todo bien claro, el procedimiento que se utiliza actualmente en la SUNEDU es el procedimiento más frecuente, no sólo en América Latina, sino en todo el mundo. Es decir, lo que se intenta es garantizar la presencia del Estado, pero en un contexto en el que la mayor parte de los asientos obedecen a un criterio de capacidad académica y profesional, es decir, son personas que están ahí en función de una serie de méritos que han acumulado porque se han distinguido en el ámbito de la investigación y de la formación; porque han formado parte, en más de una oportunidad, de lo que serían grandes proyectos de mejora de la calidad docente. En definitiva, están ahí no porque pertenezcan a esta o aquella universidad, no para representar a estas universidades, sino que están a título personal en base al reconocimiento de su trayectoria como referentes en el ámbito de la calidad de la educación superior. 

¿Sería mejor que estos representantes, en lugar de ser el resultado de una selección basada en los méritos, fueran nombrados por una comisión de rectores o tal vez fueran ellos mismos rectores? Yo creo que eso situaría la discusión en otro nivel. La discusión que tenemos en los programas y en las agencias de calidad es una discusión acerca de cuál es el mínimo común denominador para poder ejercer como universidad o para poder ofertar un programa de nivel de educación superior; y, por otro lado, qué podemos hacer como comunidad de especialistas para promover la mejora constante de la calidad de las instituciones y de los programas. Esta es una discusión independiente y extremadamente cualificada desde el punto de vista del contenido de la discusión; no es una discusión política, aunque puede tener lógicamente implicaciones políticas, como estamos viendo.

El papel de los rectores, a mi juicio, es el papel de ser los grandes interlocutores cuando se modifican o se promueven nuevas políticas públicas de educación superior. Y eso tiene que darse en otra esfera que no es la de las agencias. Puede ser, como ocurre en la mayor parte de los países, que sea un Consejo de Rectores o un Consejo de la educación superior. Es allí donde se deben debatir las políticas y donde los rectores tienen que poner sus puntos de vista sobre la mesa, pero no en las discusiones acerca de la calidad, justamente para evitar el riesgo de la captura normativa, es decir, que los mismos que tienen que ser regulados sean los que impongan la regulación. Dejar que los rectores, de los que presupongo tienen la mejor voluntad y doy por hecho que son buenas personas, integren y gobiernen la agencia sería tanto como crear un cartel. Esto lo hemos visto en muchos otros lugares y ámbitos donde los grandes proveedores se ponen de acuerdo para, por ejemplo, fijar los precios o garantizar que las regulaciones protegen sus propios intereses. Está bien tener una interlocución a nivel político, pero una agencia de aseguramiento de la calidad es, fundamentalmente, como indica su nombre, una agencia: un instrumento al servicio de una función en base a una mayor independencia y profesionalismo.

Otro punto en debate en Perú tiene que ver con los efectos de este primer licenciamiento. Existe un grupo de estudiantes que pertenecían a las universidades no licenciadas que están afectados. Entonces, se señala que el aseguramiento de la calidad hace elitista la educación superior porque los más pobres son los más afectados. 

La perspectiva de la UNESCO es que la obligación del Estado es hacer todo lo posible para que una vez que un estudiante ingresa en el sistema de educación superior, cualquiera que sea el canal, público o privado, tenga las máximas probabilidades de culminar con éxito sus estudios. Por consiguiente, en un proceso como el que se está viviendo en Perú, es muy importante recordar que el Estado tiene una función extremadamente crítica en términos de regulación para la salvaguarda y la protección del derecho a continuar los estudios por parte de esos estudiantes.

Ahora bien, si algunas universidades han dejado de estar licenciadas, es muy importante que se tenga en cuenta que hay que ofrecer canales para que estos estudiantes encuentren en otro lugar esa formación a la que tienen derecho. Sería contraproducente pensar que debemos volver a abrir las universidades que no daban la talla desde el punto de vista de los requerimientos mínimos de calidad. Me gustaría insistir en esto, porque estamos hablando de requerimientos mínimos; no estamos hablando de la excelencia. Entonces, si hemos detectado que una serie de instituciones no fueron capaces en su oportunidad de conseguir pasar este dintel y aún hoy están lejos de ese dintel, ¿qué sentido tendría reabrirlas? ¿Dónde estaría la protección del derecho universal a la educación superior? El derecho no es el derecho a acceso a cualquier tipo de formación, es el derecho de acceso a una formación de calidad y así como regularla es una obligación del Estado que, aquí como en la mayoría de los países, se apoya en agencias profesionales e independientes para verificarla.

Por tanto, lo que hemos visto en otros países ha sido que los Estados han generado marcos regulatorios y de financiación que han permitido la relocalización de sus estudiantes en otras universidades, típicamente en instituciones de carácter público, pero existen excepciones donde los estudiantes han ido a parar a otras universidades privadas que han firmado convenios con el Estado porque, a veces, no todas las universidades públicas tienen exactamente los mismos programas que los estudiantes estaban siguiendo, ni tampoco la disponibilidad de plazas requeridas.

¿Esto le va a costar al país pagar una factura? Indudablemente, pero creo que es nuestra obligación hacer frente a ella. Lo que no es asumible es que se nos diga que esas universidades a las que accedieron los estudiantes de extracción socioeconómica más baja, no solo en Perú, sino en muchos otros lugares, son la única fórmula por la cual podemos garantizar el acceso de esas capas a la educación superior. Eso es literalmente falso; es más, es el procedimiento para justificar una segmentación de la provisión de educación superior donde las instituciones de alta calidad quedan fuera del alcance de los estudiantes más vulnerables, quienes no tienen más remedio que conformarse con un sucedáneo de la educación superio.

Lo que hemos visto que está sucediendo en multitud de países, empezando ya décadas atrás, por ejemplo, en Chile, Argentina, Brasil y el propio Perú, es que se ha producido una cierta estratificación de la oferta de educación superior. En un estudio que va a publicar la UNESCO con motivo de la Conferencia regional de ministros de educación mostramos que efectivamente hay una serie de políticas que se han ido introduciendo en los países con sistemas más maduros para garantizar que la imprescindible diversificación de la educación superior no va en contra precisamente de la equidad, de manera que está bien contar con un sistema diversificado en el sentido de que puede haber universidades dedicadas a la investigación en determinadas carreras, como por ejemplo las biomédicas y otras, en cambio, más dedicadas a las ciencias sociales. Pero una cosa es que el sector esté diversificado y otra bien distinta es que esté segmentado y segregado social y económicamente. Existe también otro aspecto muy importante en la educación superior, que es todo lo que tiene que ver con la formación superior técnica, profesional tecnológica, que probablemente no deba ser medida con esos criterios de excelencia de investigación, pero que sin embargo es extremadamente importante, ¿Significa eso que esta oferta tiene que ser de peor calidad? No, para nada.

Esto abre una agenda pendiente en el Perú sobre la implementación de la recientemente política aprobada de Educación Superior Universitaria, Técnica y Técnico Productiva, considerando que estamos en un bono demográfico y existe un creciente número de estudiantes que culminan la secundaria. 

Es muy importante conseguir que la oferta sea más diversificada, porque uno de los problemas típicos de nuestra región es que todo el mundo quiere ir a la universidad para programas de ciclo largo, y en realidad, lo que nuestras economías necesitarían, o lo que los mercados laborales están pidiendo son más bien ciclos cortos o medios. Pero claro, el problema es que esta diversificación no se traduzca en una estratificación social, es decir, que esta diversificación no termine convirtiéndose a su vez en un motor para mantener y reproducir las inequidades.

¿Qué decir de la solución que existió en el Perú años atrás para atender el acceso en base a desregular, favorecer la inversión privada y bajar impuestos?, ¿Es una ruta que existió en otros países?, ¿Hay una evaluación de pros y contras?

Esa ruta ya se agotó. Tuvo su momento histórico y, probablemente, fue una posible ruta para Estados débiles políticamente o fallidos desde el punto de vista fiscal. Fue la solución más simple en un contexto en el cual las políticas neoliberales campaban en la región, pero creo que esa etapa ya está amortizada. La UNESCO defiende, por encima de todo, que el derecho al bien público y social que es la educación superior tiene al Estado como responsable fundamental. El Estado debe garantizar ese derecho y la manera que tiene para garantizar ese derecho no es dejando que exista cualquier oferta, sino garantizando que lo que hay detrás del término educación superior, en cualquier rincón del país, tiene una garantía de mínima calidad.

Por consiguiente, esas políticas neoliberales tuvieron su boom, pero prácticamente en todas partes de la región se han introducido políticas correctivas, intentando precisamente garantizar que se sanea el sistema para garantizar que lo que aparece como educación superior tiene un mínimo absolutamente garantizado de calidad y al mismo tiempo, para asegurar igualmente que el sistema de educación superior en su conjunto obedece a los intereses de desarrollo social, económico y político del país.

Una última pregunta es sobre las reglas de juego. En el caso del Perú, todas las universidades se presentaron al licenciamiento con unos determinados estándares, la mayor parte se ha licenciado, pero aquellas que se les denegó el licenciamiento están pidiendo un cambio en esta regla de juego y esperan una suerte de segunda oportunidad. 

En todo el mundo estas reglas están permanentemente cambiando, pero para volverse más exigentes, no menos exigentes. Esto es como todo en la vida, por ejemplo, en el mundo de la gastronomía, que es un mundo muy querido en Perú. Me imagino que cuando eres joven empiezas comiendo sólo “comida chatarra”, pero luego, a medida que te vas haciendo mayor, empiezas a ver la diferencia y apreciar la buena cocina peruana tradicional o moderna ¿Verdad? Es decir, tú mismo vas educando el paladar. En materia de educación superior, nuestros sistemas en los últimos 25 años han ido madurando y auto educándose, de manera que sus niveles de exigencia con respecto a lo que es la calidad cada vez son mayores. Lo que vemos es que cada vez los criterios son más semejantes en todo el mundo, y al mismo tiempo, más convergentes y cada vez más exigentes. Esto sucede porque nuestros usuarios finales, los estudiantes, las familias, nuestras economías y nuestras sociedades también lo son. Son más gourmets, por así decirlo. Si ya saboreaste algo bueno, no regresas atrás.

Lea la entrevista original en la página web de la UNESCO.